Dodatkowe uwagi do „Projektu założeń projektu ustawy o odrębnej własności obiektów budowlanych”

Warszawa, 22.03.2011r.

Pan

Piotr Styczeń

Podsekretarz Stanu

Ministerstwo Infrastruktury

W nawiązaniu do pisma Pana Ministra z dnia 18 stycznia 2011r. (znak BN1b-L-OWOB/11.01.2011/4) pragnę zgłosić kolejne uwagi do „Projektu założeń projektu ustawy o odrębnej własności obiektów budowlanych”, rozszerzające i uzupełniające uwagi zawarte w piśmie Krajowej Izby Gospodarczej z dnia 15 lutego 2011 roku:

Aktualnie trzy różne ministerstwa opracowują trzy różne projekty przekształceń prawa, które (to prawda nie w takim samym zakresie) stanowić mają próbę regulacji coraz bardziej dotkliwego problemu współistnienia na nieruchomościach gruntowych budynków, budowli i innych urządzeń nie stanowiących własności właściciela nieruchomości. Ministerstwo Gospodarki opracowuje projekt ustawy o korytarzach przesyłowych, Ministerstwo Infrastruktury pracuje nad projektem założeń do projektu ustawy o odrębnej własności obiektów budowlanych natomiast Ministerstwo Sprawiedliwości przedkłada projekt nowelizacji Kodeksu Cywilnego w zakresie konstruowanego  prawa zabudowy.

O ile projekt Ministra Gospodarki próbuje rozwiązać w zasadzie wyłącznie problemy związane z istnieniem na nieruchomościach urządzeń infrastruktury technicznej to projekt założeń do projektu ustawy o odrębnej własności obiektów budowlanych próbuje rozwiązać problem współistnienia na jednej lub kilku nieruchomościach obiektów budowlanych (budynków, budowli i innych urządzeń), z których każdy może być własnością innej osoby, odrębnej od właściciela nieruchomości gruntowej. Jak piszą projektodawcy celem opracowywanego projektu jest„potrzeba wprowadzenia do polskiego systemu prawnego rozwiązań umożliwiających optymalne wykorzystania przestrzeni nad lub pod powierzchnią nieruchomości, w sposób zapewniający jednoczesne wykonywanie praw do nieruchomości na jej powierzchni”. Uznać należy, że projektowanej regulacji przyświeca jako podstawowy właśnie wyżej sformułowany cel.

W punkcie 4 Projektu założeń autorzy twierdzą: „Obecnie obowiązujące przepisy prawa rzeczowego nie nadążają bowiem za zmianami stosunków gospodarczych i współczesnymi potrzebami gospodarczymi. […] W związku z tym powstają trudności ze znalezieniem formuły prawnej dla obiektów budowlanych, zrealizowanych nad lub pod powierzchnią gruntu w sytuacji, gdy realizujący inwestycję nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jednej lub więcej nieruchomości zajętych pod inwestycję”. Dostrzegają zatem autorzy projektu niedostatki w obowiązującym porządku prawnym, jednocześnie wymieniając przyczyny tychże niedostatków, którymi są: aktualny sposób pojmowania nieruchomości oraz jej własności ze szczególnym uwzględnieniem własności części składowych nieruchomości. Skoro jednak autorzy projektu dostrzegają przyczyny wadliwego ich zdaniem stanu rzeczy nie jest jasnym, z jakiego powodu pragną przyczyny te usunąć poprzez tworzenie całkowicie nowej regulacji, skoro już w obowiązującym porządku prawnym istnieją (aktualnie ograniczone) metody ustanawiania odrębnej własności budynków i innych urządzeń. Mowa tutaj oczywiście o prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, które dopuszcza istnienie na nieruchomościach gruntowych budynków i innych urządzeń nie stanowiących własności właściciela gruntu.

Wydaje się zatem, że dla realizacji podstawowego celu, jaki stawiają autorzy projektu wystarczyłaby zmiana regulacji w zakresie użytkowania wieczystego i to taka, która nie niosłaby konieczności rewolucyjnych zmian obowiązującego systemu prawnego, a jednocześnie zezwoliłaby na odpowiednie stosowanie dorobku doktryny i orzecznictwa dla rozstrzygania sporów, które niewątpliwie wraz z nową instytucją pojawią się w skonkretyzowanych stanach faktycznych. Oczywistym jest jednocześnie, że proste dopuszczenie ustanawiania prawa użytkowania wieczystego na gruntach prywatnych nie rozwiąże wszystkich problemów dostrzeganych przez projektodawców Projektu założeń, w szczególności nie rozwiąże problemów współkorzystania z nieruchomości przez jej właściciela oraz nowego „użytkownika czasowego” i to zwłaszcza wówczas, gdy sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela oraz „użytkownika czasowego” nie wykluczają się wzajemnie lub wręcz się uzupełniają.

Widać stąd, że dla pełnej realizacji celu dopuszczalności istnienia na nieruchomościach gruntowych budynków, budowli i innych obiektów konieczna byłaby taka zmiana dopuszczalności ustanawiania „użytkowania czasowego”, która obejmowałaby nie tyle całość nieruchomości, ale jej część i to zarówno część powierzchni gruntu jak i te części nieruchomości gruntowej, które znajdują się nad i pod powierzchnią gruntu. Podkreślić należy, że taką właśnie ideę „użytkowania czasowego” realizuje w projektowanej noweli Kodeksu Cywilnego Ministerstwo Sprawiedliwości, konstruując dla obowiązującego porządku prawnego prawo zabudowy. Jest to, wbrew twierdzeniom autorów projektu założeń rozwiązanie zdecydowanie prostsze, znacznie lepiej zharmonizowane z obowiązującym porządkiem prawnym oraz łatwiejsze dla wprowadzenia, wdrożenia oraz dalszego korzystania już choćby dlatego, że możliwe będzie wykorzystanie znacznej części dorobku doktryny i orzecznictwa w zakresie rozstrzygania niewątpliwie zaistniałych sporów.

Mało istotnym lecz z punktu widzenia administracyjnych zadań wykonywanych przez organy państwa ważkim argumentem jest również i ten o znacznym wpływie projektowanych rozwiązań na system centralnej ewidencji ksiąg wieczystych. O ile w przypadku ustanowienia proponowanego przez Ministra Sprawiedliwości prawa zabudowy zmiany te będą musiały być zasadniczo niewielkie, to już w przypadku wprowadzenia instytucji odrębnej własności obiektów budowlanych zmiany w systemie ksiąg wieczystych wymagać będą, jak przyznają autorzy znacznych nakładów. W punkcie 9.1 projektu założeń autorzy piszą: „Intencją (projektu) jest odniesienie regulacji wyłącznie do obiektów wznoszonych nad i pod powierzchnią, co wyłącza zastosowanie przepisów projektowanej ustawy do obiektów posadowionych bezpośrednio na gruncie”. W sposób oczywisty jest to błąd w założeniach Projektu założeń. Takie sformułowanie projektowanych przepisów wykluczy bowiem realizację obiektów budowlanych mających stanowić odrębną własność, na przykład na terenach, pod którymi posadowione są urządzenia lub inne obiekty, których właściciel jest jednocześnie właścicielem nieruchomości gruntowej.

W punkcie 9.2 projektu założeń autorzy starają się przedstawić założenia definicji obiektu budowlanego. Znamiennym jest, że jak się wydaje autorzy projektu nie dopuszczają realizacji obiektów budowlanych stanowiących odrębną własność nad lub pod powierzchnią nieruchomości stanowiących własność prywatną; wyliczają wszak: nad lub pod drogami, liniami kolejowymi, wodami płynącymi. Takie stanowisko projektodawców nie znajduje uzasadnienia i w świetle wyspecyfikowanego przez nich samych celu projektowanej regulacji nie jest zrozumiałe. Dalsza część formułowanego przez projektodawców otartego katalogu wskazuje również na cel dodatkowy, nieujawniony a jednak znacząco wpływający na pracę projektodawców, którym to celem jest rozwiązanie problemów państwa i jego organów (a także jednostek samorządu terytorialnego) z pominięciem problemów dotykających społeczeństwa. Co więcej wydaje się, choć tego w założeniach projektu nie sposób znaleźć, że podmioty prywatne nie tylko są przez projektodawców pominięte jako uprawnione dla ustanawiania odrębnej własności obiektów budowlanych, ale interes osób prywatnych nie jest przez projektodawców w jakikolwiek sposób chroniony; wydaje się, że model projektowanej regulacji zmierza w stronę różnego rodzaju spec-ustaw (co zresztą znajduje potwierdzenie w punkcie 9.4 projektu założeń), w których stosunkowo hojnie szafuje się prawem wywłaszczenia  lub ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Nie jest też jasny zapis punktu 2 w 9.2, w którym projektodawcy podnoszą, iż obiekty budowlane stanowiące odrębny przedmiot własności nie mogą uniemożliwiać korzystania z nieruchomości gruntowej. Nie wiadomo zatem, czy nie mogą one całkowicie uniemożliwiać tego korzystania czy tylko częściowo, a może nie mogą utrudniać korzystania i również w jakim zakresie.

W punkcie 9.3 projektodawcy formułują katalog podmiotów, które mają posiadać prawo ustanawiania prawa odrębnej własności obiektu budowlanego i zaliczają do nich właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości, który to jednak przed ustanowieniem prawa będą mieli obowiązek uzyskać zgodę właściciela nieruchomości. Zatem, prawo ustanawiania odrębnej własności obiektów budowlanych będę mieli faktycznie jedynie właściciele nieruchomości,        a próba ustanowienia takiego prawa przez użytkownika wieczystego będzie swoistą propozycją składaną właścicielowi. Takie rozumienie projektowanych podstaw regulacji wynika z braku jasnego rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy prawem własności a prawem użytkowania wieczystego.

Punkt 9.6 projektu poświęcają autorzy treści umowy o ustanowienie odrębnej własności obiektu budowlanego. Jasnym jest, że w treści takiej konieczne jest określenie nieruchomości, na której lub na których ustanawiane jest prawo, opis obiektu budowlanego oraz sposób korzystania z nieruchomości, w granicach której ustanawiana będzie odrębna własność. W tym miejscu konieczne jest również wyrażenie wątpliwości dotyczących terminu, w którym powstaje odrębna własności obiektu budowlanego. Wystarczy zauważyć, że nie może ona powstać przed zakończeniem realizacji inwestycji, ponieważ w dacie tej nie istnieje jeszcze obiekt mogący stanowić odrębny przedmiot własności. Być może zatem projektodawcy przewidują, że odrębna własność powstanie z chwilą zakończenia realizacji inwestycji? Wówczas jednak konieczne byłoby sformułowanie uprawnienie, na podstawie którego z nieruchomości mógłby korzystać inwestor.

Wracając jednak do treści umowy podnieść również należy, że ustanowienie odrębnej własności obiektu budowlanego w sposób przewidywany przez autorów projektowanej regulacji niosło będzie za sobą konsekwencje obciążenia nieruchomości dalszymi prawami, w tym również prawdopodobnie ograniczonymi prawami rzeczowymi, których celem będzie zapewnienie skomunikowania obiektu stanowiącego odrębny przedmiot własności z siecią drogową oraz umożliwienie dostawy mediów. Projektowana instytucja odrębnej własności obiektów budowlanych rodzi zatem znaczną ilość komplikacji , nie rozwiązując zasadniczo problemu podstawowego, to jest możliwości realizacji przez kilku odrębnych inwestorów projektów inwestycyjnych na nieruchomościach nie stanowiących przedmiotu własności ani prawa użytkowania wieczystego żadnego z nich.

Projektowana regulacja jest zatem kolejną próbą wprowadzenia do polskiego systemu prawnego przepisów szczególnych, które w założeniu ułatwiać mają realizację inwestycji na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego przy dodatkowym założeniu możliwości obciążania prawem odrębnej własności obiektów budowlanych gruntów prywatnych w drodze decyzji administracyjnych, których dotkliwością dodatkową, o której projektodawcy nie mówią niczego, jest czas, na jaki powstawałaby odrębna własność obiektów budowlanych (można domniemywać, że byłoby to prawo trwałe) oraz sposób ewentualnych rozliczeń pomiędzy właścicielem nieruchomości gruntowej a właścicielem obiektu budowlanego stanowiącego odrębną własność.

W tym miejscu dochodzimy do jednego z koronnych argumentów przemawiających zdaniem projektodawców o zasadności wdrożenia proponowanego przez nich rozwiązania, to jest do argumentu potencjalnej możliwości kreowania wartości przez obiekt budowlany stanowiący odrębną własność, a co za tym idzie o możliwości kredytowania tej wartości. Projektodawcy rozwiązania zdają się nie zauważać całego spectrum problemów, jakie niosła będzie proponowana przez nich regulacja. O ile faktycznie można dywagować nad wartością obiektu budowlanego stanowiącego odrębną własność w chwili, kiedy zostanie on oddany do użytkowania, o tyle na etapie jego realizacji, czy jeszcze wcześniej na etapie planowania wartość będzie miało jedynie prawo jego realizacji, a zatem faktycznie prawo zabudowy określonej przestrzeni w ramach jednej lub kilku nieruchomości. Prawo to w zamyśle projektodawców ograniczone będzie nie tylko granicami przestrzennymi, ale również specyfikacją techniczną obiektu, który będzie miał być realizowany (wszak odrębna własność powstać ma dla konkretnego obiektu zaprojektowanego i uzgodnionego i nie może zgodnie z wolą projektodawców rozciągać się na inne obiekty realizowane zamiast obiektu zaprojektowanego).

Podejście takie będzie rodziło szereg problemów związanych z szacowaniem takiej wartości. Większość praw związanych z nieruchomościami charakteryzowana jest przez ich wartość. Wartość posiadają zarówno prawo własności nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego, ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomościach i prawa obligacyjne. W postępowaniach o ochronę posiadania oraz ustanawianie posiadania w obowiązującym porządku prawnym konieczne są opinie o wartości, służące dla wzajemnych rozliczeń stron stosunków prawnych. Aktualnie autorami opinii o wartości nieruchomości i praw z nimi związanych są na podstawie zapisu ustawowego rzeczoznawcy majątkowi posiadający wyłączność na szacowanie wartości. Należy przypuszczać, że również oszacowania wartości obiektów budowlanych stanowiących odrębną własność dokonywali będą rzeczoznawcy (choć w świetle ostatnich pomysłów regulujących służebność przesyłu nie jest to pewne).

Można zatem, jak się wydaje zasadnie przyjąć, że rola rzeczoznawców majątkowych w procesach określania wartości celem rozliczeń wzajemnych oraz ewentualnych zabezpieczeń kredytowych będzie doniosła. W takim przypadku należy przewidywać, że konieczne będzie wypracowanie metodyki szacowania co najmniej następujących przypadków: prawa własności obiektu budowlanego stanowiącego odrębną własność, ograniczonych praw rzeczowych umożliwiających połączenie obiektu budowlanego z siecią drogową, praw umożliwiających połączenie obiektu budowlanego z sieciami infrastruktury, praw właścicieli nieruchomości gruntowych, na których ustanowiono odrębną własność obiektu budowlanego, rozliczeń praw własności obiektu w przypadku (hipotetycznym) ustania odrębnej własności obiektu budowlanego, prawa wywłaszczenia właściciela nieruchomości w przypadku ewentualnej rozbudowy obiektu budowlanego stanowiącego odrębną własność. Wydaje się, że w tym zakresie projektodawcy nie przemyśleli proponowanych przez siebie rozwiązań.

W związku z uwagami przedstawionymi powyżej, w szczególności w związku z tym, że projektowane rozwiązania naruszają w sposób znaczący harmonię obowiązującego porządku prawnego, nie tylko nie rozwiązują aktualnie istniejących i naglących problemów związanych z własnością nieruchomości i posadowionych na nich obiektów a wręcz niepotrzebnie komplikują system prawa rzeczowego wprowadzając doń kolejną, zbędną instytucję, omawiany projekt należy ocenić krytycznie.

Przewodniczący

Komitetu ds. Nieruchomości

Jan Łopato