Opinia prawna w sprawie poselskiego projektu ustawy – druk nr 3859

Członkowie Komitetu ds. Nieruchomości dzięki staraniom Pani Katarzyny Dwórznik otrzymali sporządzoną przez Sędziego Sądu Najwyższego Stanisława Rudnickiego opinię prawną w sprawie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (druk nr 3859). Poniżej publikujemy treść opinii Sędziego Rudnickiego.

Biuro  Analiz  Sejmowych

OPINIA ZLECONA

Stanisław Rudnicki

Sędzia Sądu Najwyższego w st.sp.

Warszawa, dnia 12 maja 2011 r.

Opinia prawna

w sprawie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (druk nr 3859)

Tezy opinii:

  1. Przyjęcie konstrukcji zastąpienia z mocy ustawy (ex lege) prawa wieczystego użytkowania podlegającego konstytucyjnej ochronie prawnej (art. 64 Konstytucji) prawem własności wbrew woli użytkownika wieczystego może być uważane za naruszenie standardów konstytucyjnej ochrony praw majątkowych przysługujących uprawnionym,
  2. Ustalenie opłaty za „przekształcenie” wieczystego użytkowania w prawo własności bez żadnego związku z rzeczywistą wartością i przeznaczeniem nieruchomości oddanej w wieczyste użytkowanie jest niezgodne z zasadą równości obywateli wobec prawa i z konstytucyjną ochroną własności skarbowej i samorządowej (i majątku osób publicznoprawnych),
  3. Projekt jest obarczony poważnymi błędami z zakresu techniki legislacyjnej.

Uwagi ogólne

Podstawową zmianą, jaką recenzowany projekt zamierza wprowadzić do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jest przekształcenie z mocy ustawy (ex lege) prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zamiast dotychczasowego przekształcania wieczystego użytkownika na wniosek (fakultatywnego). Autorzy  projektu uzasadnili potrzebę takiej zmiany chęcią „…wyeliminowania na przyszłość  – po wejściu w życie tej ustawy – możliwości ustanawiania prawa wieczystego użytkowania oraz przygotowania gruntu dla systemowej zmiany Kodeksu cywilnego (prawa rzeczowego) celem umożliwienia wprowadzenia postulowanej przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego przy Ministrze Sprawiedliwości nowej instytucji prawa rzeczowego – uniwersalnej i nowoczesnej – w postaci prawa zabudowy.…”, ponieważ prawo wieczystego użytkowania  „…jako hybrydalny twór, nie odpowiada wymaganiom, jakie od strony systemowej stawia Konstytucja prawom rzeczowym…”

Nie kwestionując zgodności z Konstytucją wyeliminowania z systemu prawnego prawa użytkowania wieczystego nasuwa się podstawowe pytanie, czy zabieg ten powinien nastąpić przez zastąpienie tego prawa – z mocy ustawy (ex lege) – prawem własności, w wyniku czego użytkownicy wieczyści znajdą się w sytuacji przymusowej, chociaż dla wielu z nich zmiana ta (zwana „przekształceniem”) związana z koniecznością poniesienia opłat i obciążeniem nieruchomości, a także – samym nabyciem (niechcianym) nieruchomości obciążonej hipoteką przymusową może być niezgodna z ich wolą i interesem[1]. Sytuacja taka może nastąpić w szczególności wtedy, gdy interes użytkownika wieczystego polega na osiągnięciu oznaczonego w umowie celu użytkowania wieczystego w postaci określonego sposobu korzystania i zagospodarowania nieruchomości (art. 29 i n. w zw. z art. 62 u.g.n.) i wyczerpuje się w posiadaniu zależnym nieruchomości (na przykład na ograniczony czasowo określony cel komercyjny lub użytkowy). Tymczasem z dniem wejścia w życie projektowanej ustawy, przynajmniej niektórzy,  użytkownicy wieczyści staną się, wbrew swej woli, właścicielami nieruchomości, niezależnie od tego, czy wydana została decyzja o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Wyzbycie się własności niechcianej nieruchomości będzie mogło nastąpić tylko, w określonym w art. 9021-9022 k.c. trybie umowy zawartej z gminą o przekazanie na jej rzecz własności nieruchomości. Trzeba przy tym pamiętać, że prawo wieczystego użytkowania podlega – wbrew błędnemu przekonaniu autorów projektowanej ustawy – takiej jak własność ochronie konstytucyjnej na równi z własnością i innymi prawami majątkowymi (art. 64 Konstytucji). Dlatego uważam, że zamiana wieczystego użytkowania na prawo własności powinna następować tak, jak jest dotychczas – na wniosek, a w każdym razie użytkownik wieczysty powinien mieć możliwość wyrażenia sprzeciwu.

Z drugiej strony likwidacja użytkowania wieczystego bez zastąpienia go inną formą prawną trwałego korzystania z cudzych nieruchomości godzi zarówno w interes obywateli, pozbawiając ich korzyści, jakie im daje  instytucja użytkowania wieczystego nieruchomości skarbowych i samorządowych, jak też w interes Skarbu  Państwa i jednostek samorządu terytorialnego pozbawiając je stanowiącego wartościowy składnik majątkowy, prawa własności nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste i bieżących dochodów  z opłat za wieczyste użytkowanie. Trzeba bowiem pamiętać, że uzyskaniu przez dotychczasowych wieczystych użytkowników prawa własności towarzyszy jego utrata przez dotychczasowych właścicieli – następuje więc skutek podobny do wywłaszczenia. Trudno uznać za przekonywujący argument, że likwidacja wieczystego użytkowania jest koniecznym warunkiem „przygotowania gruntu dla systemowej zmiany Kodeksu cywilnego” i wprowadzenia nowej instytucji w postaci, na przykład  prawa zabudowy. Nie przekonuje także przytoczony w uzasadnieniu projektowanej ustawy argument, że wady konstrukcyjne i legislacyjne przejawiające się rzekomo  „…w rozszczepieniu regulacji tej instytucji (użytkowania wieczystego) między Kodeks cywilny a ustawę o gospodarce nieruchomościami…” uzasadniają eliminację użytkowania wieczystego z porządku prawnego. Praktyka sądowa i administracyjna bynajmniej nie odnotowuje jakichkolwiek poważniejszych trudności wykładni i stosowania przepisów dotyczących prawa użytkowania wieczystego. Powoływanie się autorów projektu na stanowisko Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego w sprawie losu użytkowania wieczystego w przyszłym kodeksie cywilnym jest zatem chybione, Komisja bowiem popiera likwidację wieczystego użytkowania ale – jednocześnie – postuluje  wprowadzenie prawa zabudowy cudzej (nie tylko skarbowej lub samorządowej) nieruchomości.

Wbrew argumentom przytoczonym w uzasadnieniu projektu Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. K. 8/98 OTK ZU 3/00, poz. 87, że „…ewolucja rozwiązań normatywnych doprowadziła do tego, że dziś prawo to, oczyszczone z elementów administracyjnego nacisku, jest sprawnym narzędziem gospodarki rynkowej, dostępnym dla wszystkich podmiotów na równych zasadach, konkurującym w obrocie z prawem własności. Słusznie podnosi się w doktrynie walory ekonomiczne tego prawa, które dla inwestora ma tę zasadniczą zaletę, że pozwala mu wejść we władanie nieruchomością bez konieczności ponoszenia pełnych kosztów jej nabycia. Jednocześnie nabywane prawo, ze względu na czas trwania, gwarantuje inwestorowi opłacalność czynienia nawet bardzo znacznych nakładów. Z drugiej strony właściciel, którym jest podmiot wykonujący zadania publiczne, poprzez wskazanie w umowie w sposób wiążący celu użytkowania wieczystego, ma wpływ na sposób zagospodarowania terenu…”. Przytoczone wskazania Trybunału Konstytucyjnego nie straciły swej aktualności. Można jedynie postulować – co znajduje się, jak wspomniano, u podstaw propozycji Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego – zastąpienie prawa wieczystego użytkowania innym prawem umożliwiającym czasowe korzystanie z cudzych nieruchomości bez względu na charakter podmiotu ich własności.

Reasumując ten wątek opinii: wypowiadam się w sposób zdecydowany przeciwko przewidzianej w projekcie koncepcji generalnego (powszechnego) zastąpienia z mocy prawa (ex lege)dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego prawem własności, bez jednoczesnego wprowadzenia dla likwidowanego prawa substytutu, w postaci prawa zabudowy lub innego prawa dającego beneficjentowi możliwość czasowego korzystania z cudzej nieruchomości w zakresie zbliżonym do uprawnień właściciela i bez słusznego odszkodowania dla dotychczasowych właścicieli.

Uwagi szczegółowe

1. Przekształcenie, o którym mowa w projekcie ma nastąpić z mocy prawa, jednakże stwierdzenie, że dotychczasowe prawo użytkowania wieczystego uległo przekształceniu w prawo własności ma następować w decyzji administracyjnej (art. 2).  Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny, ale jest jedynym (wyłącznym) dowodem, że przekształcenie nastąpiło. Oznacza to, że wpis prawa własności do księgi wieczystej może być dokonany tylko na podstawie ostatecznej decyzji (art. 3 ust. 1). Jeżeli więc decyzja ma mieć charakter wyłącznego dowodu własności, to ze względu na pewność stosunków prawnych powinna być zawsze wydawana z urzędu bez wniosku beneficjenta (art. 3 ust. 2).

2. Przekształcenie ma mieć, według projektu, charakter odpłatny: opłata miałaby być płatna w równych rocznych ratach do dnia 31 marca danego roku z góry za okres do którego miało trwać wieczyste użytkowanie, poczynając od 2012 r. według wysokości obowiązującej w 2011 r.

Sposób ustalania opłaty za przekształcenie (nabycie własności nieruchomości) uważam za wadliwy  ponieważ jest on całkowicie oderwany od rzeczywistej wartości nieruchomości,  a tym samym – od wartości prawa (własności), które użytkownik  wieczysty ma uzyskać w zamian za wieczyste użytkowanie. Ustawodawca może regulować stosunki społeczne według swojej woli, ale powinien się liczyć z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa i z interesem osób prawa publicznego (Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego), które pozbawia bez godziwej rekompensaty wartościowego majątku i własnego, zapewnionego przez konstytucję, dochodu (art. 64 w zw. z art. 167 Konstytucji).

Podstawą ustalenia wspomnianej opłaty ma być zamiast rzeczywistej wartości nieruchomości wynagrodzenie (czynsz) za użytkowanie oddanego w użytkowanie wieczyste gruntu, z reguły zróżnicowane ze względu na cel, któremu miało służyć wieczyste użytkowanie i na okres jego trwania. Taki sposób ustalania rekompensaty  za prawo własności nieruchomości nie mający nic wspólnego z jej realną wartością   prowadzi do wyników przypadkowych, nie mających żadnego przełożenia na rynkową  wartość nieruchomości i godzi w interes dotychczasowych właścicieli. Może także stanowić naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zrównuje bowiem użytkowników wieczystych, którym pozostał krótki czas trwania umowy (użytkowania wieczystego) określony poniżej maksymalnego okresu (99 lat), z użytkownikami wieczystymi, których okres użytkowania wynosi  99 lat i w rezultacie prowadzi do tego, że pierwsi zapłacą wynagrodzenie za prawo własności nieruchomości niewspółmiernie niższe od drugich, a ponadto bez uwzględnienia takich okoliczności, jak cel użytkowania gruntu (np. komercyjny w przeciwieństwie do nieruchomości przeznaczonej na cele użytku publicznego, kultu religijnego lub działalności oświatowej). Przyczyną tego zrównania jest niewłaściwe kryterium ustalenia ceny nieruchomości („opłaty za przekształcenie”) nieadekwatne do jej rzeczywistej wartości, w przeciwieństwie do obecnej ustawy, według której podstawą opłaty za przekształcenie jest wartość rynkowa nieruchomości.

3. Osobnym mankamentem projektu jest  jego fatalny poziom legislacyjny i ogólno stylistyczny, w czym zresztą powiela podobne wady nowelizowanej ustawy, nie wykorzystując możliwości ich usunięcia przy okazji nowelizacji. Pomijając już takie poważne błędy, jak pomieszanie podstawowych pojęć prawnych: roszczenia i prawa, projekt posługuje się często językiem potocznym („obowiązek staje się ceną”, czy „znajdą zastosowanie” (art. 3), „uchyla się tytuł” (art. 6), czy wreszcie konstruowanie przepisu mającego szesnaście długich ustępów (art. 4) albo dokonywanie pięćdziesięciu dziewięciu jednakowo brzmiących powtórzeń, zamiast jednego ogólnego zwrotu o usunięciu słów „użytkowanie wieczyste” z ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 7).